[摘要] 我国当前承包权耕地12 .77亿亩，集体建设用地2.5亿亩，共15亿亩农用地。有测算，这15亿亩土地可以刺激中国经济百万亿市场。如何避免土地流转成为少数人的“盛宴”，如何让土地流转惠及更广泛民众和更多经济领域，值得认真探究。
我国当前承包权耕地12 .77亿亩，集体建设用地2.5亿亩，共15亿亩农用地。有测算，这15亿亩土地可以刺激中国经济百万亿市场。如何避免土地流转成为少数人的“盛宴”，如何让土地流转惠及更广泛民众和更多经济领域，值得认真探究。
“三中全会后，大家都在盯着农村的土地，觉得会唤醒大量资金。”中国科协副主席、原广西壮族自治区人民政府副主席陈章良28日在城市中国计划2013年度论坛上表示，我国当前承包权耕地12.77亿亩，集体建设用地2.5亿亩，共15亿亩农用地。有测算，这15亿亩土地可以刺激中国经济百万亿人民币市场。但值得注意的是，如果我们仅是盯着这15亿亩土地而没守住18亿亩红线，后果将非常严重。
备受关注的土地制度改革，在三中全会召开之时迎来转机。农村土地市场成了人人争抢的香饽饽，土改受益股更是连续涨停。
对此，业内人士指出，建立城乡统一的建设用地市场，意味着土地价格形成机制将有根本性变革。但我们必须注意到的是，在多方认为农村土地流转将撬动大量资金的同时，一方面土地流转将有利于保护农民财产权，但另一方面，由于地域差异可能会进一步扩大地域不平衡和贫富差距。因此，应避免土地流转成为少数人的“盛宴”。
激活百万亿市场
“《决定》的出台，无疑打破了城乡土地隔离，意味着国家把土地资源的配置真正交给了市场。”国土资源部土地勘测规划院副总工程师邹晓云表示，建立城乡统一的建设用地市场，意味着以往单一的土地出让方式可能被打破，因为农民承包土地，也可以通过股份合作方式转包或者转让，这对房地产市场而言，可能迎来更多机遇。
邹晓云认为，新土改如果能真正按计划推进，其所带来的改革红利将随着改革的深入而越来越大，持续时间至少二三十年。“十八届三中全会提出的土地改革内容超过预期，仅‘同等入市同权同价’一条，就是革命性的改革，是非常重大的突破。”
那么此次农村土地受益规模究竟有多大？公开信息显示，截至2011年上半年，农村实行家庭承包经营的耕地面积为12.77亿亩；截至2010年，农村集体建设用地约为2.5亿亩。即便不包括农民承包的林地、草地等，十八届三中全会将激活的农村土地至少达15亿亩。
15亿亩土地将带来多大的市场？据专家估算，仅承包耕地一项，每年将撬动1 .3万亿元资金，而建设用地市场更大。
根据《土地利用总体规划纲要(2006-2020年)》，到2010年，城乡建设用地规模为2488万公顷，其中城镇工矿建设用地848万公顷。据专家介绍，城乡建设用地可分为城镇工矿建设用地和农村建设用地两类。由此可估算出，2010年我国农村建设用地规模约为1640万公顷，即2 .46亿亩。
打破二元结构，带来农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。2012年国土部公布的土地出让面积和合同成交价款分别为32.28万公顷和2.69万亿元，每亩的价格约为56万元。据此测算，建立城乡统一的建设用地市场后，2.46亿亩的农村建设用地价格或高达130多万亿元。
国家发改委城市和小城镇改革发展中心研究规划部主任文辉在接受《经济参考报》记者采访时表示，基于以上背景，此次土改意在体现农民的财产权益，并通过制度创新促成农村土地的流转，真正让农民的财产权得以“显化”。
根据我国的土地管理法等相关法规，在二元制结构下，我国农村集体用地包括农用地、建设用地、未利用地，而建设用地又分为经营性和非经营性两类，其中，农村集体非经营性建设用地主要指宅基地。
多地加速试点释放红利
日前，国土资源部批复同意《广东省深入推进节约集约用地示范省建设工作方案》，东莞作为四个试点城市之一，东莞市政府办公室印发实施《关于建立健全常态化机制加快推进“三旧”改造的意见》称，东莞的“三旧”改造政策延续并将长期化，并且要加快存量土地二次开发。
“三旧”指的是旧城镇、旧村庄、旧厂房。“三旧”用地多为集体建设用地。因此，“三旧”改造是从另一角度进行农村建设用地流转。
东莞“三旧”改造方案显示，若选择出让土地，企业、村集体除取得原有补偿外，可以分享30%-60%的土地出让纯;原已征收的土地改变用途，如由工业改变为商住，补缴的出让金原村集体可分成40%。
对于集体选择不进行土地出让的，方案指出，允许原拥有土地使用权的企业自行改造和市场主体收购连片地块集中改造，并收取较低的定额土地出让金。
数据显示，2010年至今，东莞市“三旧”改造共产生土地出让金和土地税费67.80亿元，市政府返还给镇、村两级65 .34亿元，占96.4%，其中镇60.65亿元、村4.69亿元。
与此同时，就在三中全会闭幕前一天，厦门首例农村宅基地进行拍卖。资料显示，参与这宗拍卖的土地是集美区灌口镇灌口村三组住宅，土地使用类型为集体土地使用权。拍卖标的总建筑面积1216.5平方米，起拍价为470.78万元。根据拍卖公告，该标的同时具备《集体土地使用权证》和《房屋所有权证》两证。
而值得注意的是，虽属宅基地，但其吸引力却不可小觑，以至拍卖现场达到火爆的程度。先后有10多位竞买人，经过半的激烈争夺，最终落槌价为680万元，溢价达44%。
有业内人士称，如果拍卖等到三中全会闭幕后进行，强烈的土地改革信号或将带来更高溢价。
随着三中全会土改信号的释放，农村土地改革正在提速。全会闭幕次日，安徽便宣布在20个县区试点农村集体建设用地流转。指出2015年底前实现农村集体所有的国有土地确权登记证发证全覆盖。建立宅基地退出补偿激励机制。发展土地流转信托，建立宅基地退出补偿激励机制。此外，深圳凤凰农地也再次打破了原有分成模式进行入市。
贫富差距有扩大风险
值得注意的是，新希望集团董事长刘永好此前指出，应警惕因土地价值不同而造成的新的不平衡。
“大城市周边的农民通过城市化的改造获得了很多补偿，可以享受到此次土改的红利，但偏远地区的农民可能根本一点都享受不到。”刘永好表示，东西部地域差别、城市差别、距离城市远近差别将造成一个又一个的剪刀差，最终只能是城边的极富，远处的越来越穷。就像新疆的房价不能和北京比一样，就连北京边上的河北也不能与北京相提并论。深山中的农民更是如此，这样下来，差距将会越来越大。
万科副总裁毛大庆也认为，城乡一体化，改变二元结构，并不能解决根本问题。“中国土地制度的问题在于，新中国成立后的一段时期中，农村的土地跟城市的土地还没有这么大的差别，那是因为城市的土地没有给城市人带来什么资产的变化，或者财富的增长。”
“但是改革开放之后，尤其是最近15、20年，由于资源配置不合理，导致城市土地和房地产市场化之后，形成了资源和财富的互动，使得拥有城市户口和城市资产成为个人和家庭资产配置的一个重要通道。于是城乡二元问题出现了。”毛大庆认为，城市土地后面挂着一大堆资源，包括医疗、养老、咨询、文化等等。这些都是传统意义上的城乡矛盾，不是仅仅解决土地问题就可以解决得了的。
此外，毛大庆同时指出，不是农村的土地都能变为财富。“其实大量的都变不了，有个城市吸引力调查，结果是只有40到50个城市对人的移动有吸引力。换言之，有吸引力的城市才四五十个，农村哪有吸引力？没有吸引力，地变不成财富，谁会要他的地？他流转给谁？”
中央已注意到此类风险。陈章良透露，中央层面要求对如何避免在城市出现贫民窟进行调研。在没有足够的财富时，虽然土地流转出去，但进了城的农民仍难以在城里生活。可能刚生活几个月，就没有钱了。因此，变得又想回农村了，可那时他已经没有地了。
对此，中央财经领导小组办公室副主任陈锡文表示，农村土地入市增值不能都给失地农民，必须要覆盖政府、土地开发商、大部分市民、失地农民、远离城市农民五个群体的利益才可以确保农村土地流转的公平。要避免土地流转成为少数人的“盛宴”。
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（来源：经济参考报）
刚刚闭幕的十八届三中全会明确指出，城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍，要加快构建新型农业经营体系，赋予农民更多财产权利，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置。此外，要建立公平开放透明的市场规则，完善主要由市场决定价格的机制，建立城乡统一的建设用地市场。
对此，业内人士表示，农村集体用地改革将提速。建立城乡统一的建设用地市场，意味着在打破城乡二元结构的前提下，农村集体用地进行市场化流转空间加大，农民将通过土地流转，获得更多财产权利。
建立城乡统一建设用地市场
全会提出，“建立公平开放透明的市场规则，完善主要由市场决定价格的机制，建立城乡统一的建设用地市场。”并表示，城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。应加快构建新型农业经营体系，赋予农民更多财产权利，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置。
“‘城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍’这样鲜明的观点，在国家公报中明确提出是前所未有的。”国家发改委城市和小城镇改革发展中心研究规划部主任文辉在接受《经济参考报》记者采访时表示，中央已深刻认识到，我国二元结构带来的矛盾越来越凸显。例如，我国存在城乡二元结构，农村集体建设用地难以自由流转“其结果是，城市建设用地日渐短缺的同时，城乡建设用地却利用粗放，造成大量空闲用地。”
也正因为上述原因，全会明确提出，将推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置。文辉表示，城乡要素公平配置是破除二元结构的关键，而要素主要是指劳动、户籍、土地等要素。其中，土地要素主要是同地同价同权，这也是“使市场在资源配置中起决定性作用”的重要方面。
值得注意的是，土地同地同价同权意味着，农村集体土地在一定的规划制约下可以自由流转。“现阶段，农村土地在不能自由流转的背景下，价值并不能很好体现。”
农村土地流转已初显端倪
近日，安徽省出台《关于深化农村综合改革示范试点工作的指导意见》，表示将在涡阳县、颍泉区、临泉县、烈山区等20个区县开展农村综合改革工作的试点。将重点围绕市场主体培育、土地市场建设、集体“三资”管理、公共基础设施建管、信息和金融服务等6个方面。力争到2015年，新型农业经营主体经营面积占承包耕地50%以上，农业生产的集约化、专业化、社会化程度明显提高。
其中，最引人关注的便是试点地农村集体建设用地可以通过转让、出租等方式流转，用于工业、商业、旅游和农民住宅小区建设。
根据《意见》，安徽省将在2015年底前实现农村集体所有的建设用地、农用地、未利用地和农村范围内的国有土地确权登记发证全覆盖，集体土地所有权将确定到每个具有所有权的农民集体。
同时，安徽省还建立了宅基地退出补偿激励机制。建立农民通过流转方式使用其他农村集体经济组织宅基地的制度。土地整治、城乡建设用地增减挂钩腾出的建设用地指标，可按有关规定有偿调剂使用，并积极探索建立农村集体建设用地指标储备制度，盘活农村集体建设用地。并指出，在依法征收农民集体所有土地时，将提高农民在土地增值中的分配比例，确保被征地农民生活水平有提高、长远生计有保障。允许集体建设用地通过出让、租赁、作价出资、转让、出租等方式依法进行流转，用于工业、商业、旅游和农民住宅小区建设等。
此外，安徽省还将建立统一的城乡土地交易市场。农村集体建设用地、宅基地、林地使用权、森林和林木所有权、土地承包经营权、建设用地指标、耕地占补平衡指标的转让、出租、入股、抵押等，将逐步纳入城乡统一的土地交易市场。《意见》指出，将依托国有建设用地交易市场，建立统一的城乡土地交易市场，为土地交易提供场所、发布信息、组织交易等服务。推进城乡统一的土地交易市场门户网站和交易平台建设，逐步实现申请、竞价报名、网上挂牌、在线竞拍、中标公示等全流程在线交易。
安徽国土资源厅内部人士透露，随着城镇化推进，农民外出务工，农民的退出机制建设势所必然。一方面，农村占地面积有增无减，浪费现象比比皆是。另一方面，农民外出打工，由于收入菲薄，难以落户，住房保障难以保证，多居住在工棚、地下室、简易房等地，因此，农民在农村的承包地、宅基地、社员权等财产权益亟须显化，变为可交易的财产，让部分想离开的农民带着“桶金”进城。
上述人士指出，基于以上背景，宅基地改革的方向在于体现农民的财产权益，并通过制度创新促成农民宅基地财产权的流转，真正让农民的财产权以“显化”。
事实上，在安徽之前，早有重庆、浙江、广东、湖北等多个省市进行农村土地流转试点。《温州市农村产权交易管理暂行办法》规定，自10月1日起，包括农村土地承包经营权、农村房屋所有权、农村集体经营性建设用地使用权等12类农村产权将在农村产权服务机构进行交易。其中，农房可以在县域内抵押贷款，非城镇户口人员可以在县域内参与农房处置。
早在2008年，浙江省嘉兴市便开始实施“两分两换”试点，探索将“宅基地和承包地分开、搬迁与土地流转分开，在依法、自愿的基础上，以宅基地置换城镇房产、以土地承包经营权置换社会保障”，从2009年开始尝试发放农村土地流转贷款，成为较早将土地改革与金融领域结合的案例。
土地流转面临政策法规瓶颈
事实上，农村土地要实施流转，仍面临着土地政策法规瓶颈。农村集体建设用地在我国现行法律范围内并不允许出让或转让使用权。
1986年颁布，1998年次修订的《土地管理法》第63条就明确规定，农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。对此，中国城市经济学会副会长、国土资源部法律中心顾问杨重光在接受《经济参考报》记者采访时指出，放开集体建设用地自由流转的瓶颈是法律红线，而所面临的法律瓶颈不仅止于《土地管理法》。
杨重光表示，试点便是踩着“红线”实验，对突破现有体制进行探索，这也是现阶段试点都仍处于农业人口范围的主要原因。
“未来的土地改革应该是边试点、边修正。”杨重光认为，修正法律法规不是一时解决之事，而且对于其中分歧也较为复杂。因此，一边突破进行试点，通过试点找到解决制约的合理方案，并根据此进行法律法规的修正，“这也是真正的摸着石头过河。”
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