[摘要] 国家对小产权房的限制政策由来已久，态度并非摇摆不定，但由于一直以来执行力度不大，所以让外界和小产权房业主们对此一直抱有“幻想”。
国家对小产权房的限制政策由来已久，态度并非摇摆不定，但由于一直以来执行力度不大，所以让外界和小产权房业主们对此一直抱有“幻想”。2011年，国务院成立了小产权房清理领导小组；2011年4月，国土部规定，对于已经建好或者已经售出的小产权房，不得办理土地登记，不允许以任何方式补办土地审批手续；2012年2月，国土资源部重申小产权房不予确权登记，不受法律保护。
“小产权房”也称“乡产权房”，即是一些村集体组织或者开发商打着新农村建设等名义出售的、建筑在集体土地上的房屋或是由农民自行组织建造的房屋。它是指由乡镇政府而不是国家颁发产权证的房产，其用地性质皆为集体所有。从广义上看，没有取得国家房屋产权证的房屋都应该视作小产权房。
在6年前，管盛伟与新婚妻子将新家选择安置在北京市昌平区郑各庄村的“宏福苑小区”。从1996年开始，该社区所属的郑各庄村集体就陆陆续续开始利用村集体土地建造这些楼房。该小区共有80余栋住宅楼，除有限的几幢用于给本村村民居住以外，其余大多都或卖或租给外地客户，成为小产权性质。庞大的规模与超高的入住率让这里一度成为京城最有名的小产权房集中地。在周边房价9300元/平方米的时候，这里的房价是4500元/平方米，低出一半还多。
与一般意义上的商品房相比，“小产权房”没有土地出让金概念，也没有开发商疯狂的利润攫取，所以，“小产权房”的价格，一般仅是同地区商品房价格的1/3甚至更低。
据管盛伟一开始并不是不知道小产权房背后隐藏着的种种风险，他很清楚自己走的是一步险象环生的棋。“小产权房只有使用权没有产权，谁愿意花钱买一套连产权都不属于自己的房子呢？但房价的确太高，我们负担不起，我们又迫切想要个孩子，所以必须先把住房解决了。”
并不安稳的新家
即便获得了“房本”，也住进了新家，但小产权房在政策上的缺失始终像一把悬在头顶的达摩克利斯之剑，让管盛伟和他的邻居们无法安心。他们经常都在担心这个“小家”的命运。
曲折在2008年开始出现。2008年1月，国务院下发通知，指出任何涉及土地管理制度的试验，都不能违反国家的土地用途管制制度；2009年6月，国土资源部要求各地严查“小产权房”等违法用地、违法建筑行为；2009年9月1日，国土部下发通知，再次叫停小产权房。
“我明显感觉到，政策一年比一年收得更紧。特别是2009年，在一连串政策的围追堵截之下，小产权房在公众的视线里似乎已经进入穷途末路。”管盛伟表示。也是从2009年开始，为了能有一个集中讨论该问题的圈子，“宏福苑小区”的小产权房业主们自发成立了一个专门讨论该政策的QQ群，这个论坛的活跃度不断攀升，的时候有数百人同时在线。
于2月21日，国土部举行的新闻发布会上，被问及小产权问题时，国土资源部执法监察局巡视员王宗亚重申，对“小产权房”，国家法律法规有明确规定。城镇居民不得购买农村宅基地建房，不可以购买“小产权房”。目前，中央要求各地对农村集体土地进行确权登记发证，对“小产权房”违法用地不予确权登记发证，不受法律保护。
紧接着，在今年的两会期间，国土资源部部长徐绍史也表示，今年开始试点的治理小产权房，将为下一步大规模的清理做准备。
“没有土地证，不能上市流通买卖。”这些硬伤一直被视作小产权房的风险。这道“坎儿”也是纠结在“管盛伟们”心中一直无法迈过的。如今，这群小产权房业主们还要面临随时随地都有可能出台的“高压政策”。“我们甚至做了最坏的打算，最后被拆迁。”他表示。
记者发现，国家对小产权房的政策由来已久，态度并非摇摆不定，但由于一直以来执行力度并不大，所以让外界和小产权房业主们对此一直抱有“幻想”。2011年，国务院成立了由国土部、住建部牵头，12个部门组成的小产权房清理领导小组。2011年4月，国土部规定，对于已经建好或者已经售出的小产权房，不得办理土地登记，不允许以任何方式补办土地审批手续。
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“城乡二元土地制”的怪胎
目前，小产权房的问题着实不可小觑。根据REICO工作室的初步估算，1995年至2010年间，小产权房建筑面积累计约7.6亿平方米，相当于同期城镇住宅竣工面积总量的8%。目前，我国现存的小产权房建设面积已经超过60亿平方米，相当于房地产行业近十年来的开发总量。
截至目前，对于小产权房的具体数量，官方并没有给出过准确的数据。有媒体统计称，北京市的小产权房涉及超过30万个家庭，可能是小产权房规模的城市，主要集中在通州、顺义、怀柔、密云等区域，约占北京楼盘总量的20%左右。
在清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明看来，小产权房的出现根源在于我国当前的城乡二元土地制度。“我国的商品住宅是指在城市国有土地上开发建造的住宅，可以卖给所有国民。而在农村集体用地上建造的住宅，不能出售给非本集体内的成员，包括城市居民和其他集体成员(包括农民)。这就是著名的土地二元制，以及由此衍生出的住宅二元制。”
他认为：“这其中有一个差额的问题。”他表示：“城市化进程中，凡是需要占用农村集体土地的，一律采取政府征收的形式变成国家所有，而政府对被征地农民的补偿，基本是单方面垄断定价，其水平远远低于被征地的真实价值或机会成本，二者的差额被地方政府攫取。”
目前的局面是，这种征地制度，一方面带来了城市房地产行业的繁荣和城市建设日新月异的变化，使城市居民享受到了现代城市的文明。另一方面则剥夺了4000万失地农民平等分享土地增值的权利，其中相当大一部分人成为就业无岗、务农无地、社保无份的“三无农民”。
蔡继明希望，将来能早日建立一个城乡统一的建设用地市场，在符合法律和城乡统筹规划的条件下，允许农村集体建设用地进入市场，和国有建设用地“同地、同权、同价”。这也是从根源上解决小产权房的一个根本的制度性途径。
据盛廷律师事务所律师李顺华告知记者，小产权房出现的根本原因是源于国家对土地的权属是“二元制结构”。“同样的土地所有权，但所有权的权属和功能不一样，国有土地的土地所有权就可以出让，而农村集体土地就限制转让。既然是所有权，转让就应该是所有权能的一个基本权能，集体土地也应该具备这个权能。”
上述两位专家还是一致认为，小产权房的问题不宜久拖。“买卖小产权房的风险如果不能尽快明确和释放，可能就会变成法律、政策的风险，伤害到法律的严肃性。但由于小产权房问题涉及到农村土地制度的根本改革，涉及到十几年演变过程中形成的错综复杂的各方利益纠葛的格局，涉及到购买小产权房的中低收入者的居住权的民生问题。而且小产权房在我国房地产行业发展初期对市场也形成了一定的补充，甚至在一定程度上弥补了政府保障性住房的短板。因此，目前如何处置这些小产权房，国土部和有关部门应当慎之又慎。”
小产权房的问题上，坊间有不少学者认为，如果占用农用地修建商品房是严重的违法行为， 那么占用宅基地等农村建设用地修建商品房则不算违法行为，甚至可以等同于合法行为。
盛廷律师事务所律师李顺华表示，这个观点并不科学。“我国对土地的流转有两种限制，所有权的限制与土地用途的限制。在集体土地(无论是宅基地还是农用地)上建房必须事先被国家征收为国有，如果房屋没有被征收为国有的话，这个在法律上是不允许的。”
“农用地如果想建商品房必须要走两个手续，个是农用地转用审批手续，该程序把农用地转为建设用地；第二个是集体所有权转为国家所有权手续。这两个手续缺一不可。而在农村建设用地上修建商品房则只需履行一个手续即可，将集体所有权转为国家所有权手续。”
“都是违法的，只是程度不一样而已。”他表示：“并不是说集体土地上的建设用地就可以建商品房，这块地的性质也是集体所有土地，所以不允许建房屋和随意出售，其次就是不允许将农用地擅自转为建设用地出售。如果是在农用地上建商品房的话，相当于违反了两个层面上的法律规定；如果是在农村建设用地上建商品房，就是违反了一个层面的法律规定。”
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应该如何“试点清理”
尽管不时有地方政府称，在不违反土地利用总体规划的前提下，可以在补办相关的手续后，给小产权房“转正”。但在对小产权房相关个案的处理上，国土部门仍然出手“强硬”。
2010年5月国土部公开挂牌督办的4起国土资源违法案件中，有两起涉及违规建设小产权房，即北京市怀柔区杨宋镇出售集体土地建房案和辽宁省沈阳蒲河湾农业科技有限公司违法租用集体土地建房案。相关部门均对违章建筑叫停，责令开发商停止对外销售，并采取停电、停水措施；对已划分地块对外出租土地待建的，责令退还土地。
中国国土资料经济研究院经济政策法规研究室主任鹿爱丽在接受中国商报记者采访时透露， 国家之所以态度明确，但一直没有在小产权房的问题上有所行动，就是因为小产权房的清理存在着相当的难度，各地情况复杂多变，千差万别。专家的意见也并不太统一。有的认为应该合法化，有的认为本身操作上就有违规的地方，与现行法律相违背，无法宽容。
她表示，小产权房将来完全合法化可能性不大，必须要做出一些处理，比如出台一些带惩罚性质的损失赔偿等。后续应该有一个合理的解决办法，除非下一步法律法规或者政策条文有一些修改。法规规定也许有滞后或者不合理的地方，但修建小产权房本身就是一种违法行为。“此外，相关政策在制定的过程中存在着很多的难点待解。是业主和开放商愿不愿意补交税款与出让金，其次补缴多少是合理的，这些都是难点。”
鹿爱丽尤其强调，小产权房的问题不能简单粗暴地采取一刀切的办法，必须要经过大量调研与分类。具体要看建在什么地方，看个案的严重性。如果是城镇宅基地上建商品房，解决方式就可以多元化一些，可能就允许通过赔偿的途径“转正”；如果是耕地上建商品房，就需要大力清理，因为直接违反《耕地保护法》。一些城中村或者城市近郊，如果纳入了城市规划的版图之内，通过征地转变性质是可行的。如果本来就是远郊区，孤零零的一个村庄上建立几个楼盘，周边全是农村用地，单独把这块地转成城镇国有用地，也不符合现实。
山东经济学院房地产研究所所长郭松海则表示，在原建设用地上开发的小产权房可逐步予以合法化。“按照维护国家利益、维护农民利益、考虑购房者利益的原则，解决小产权房问题，除对占用耕地开发房地产的要坚决予以取缔外，对在原建设用地上开发的小产权房，要依法、依情、依理对原开发的小产权房分门别类，逐步予以合法化。”
“同时，应将‘小产权房’正名为’农村房地产’。还应该及时地总结成都、重庆等地统筹城乡综合配套改革试验区的实践经验，逐步推进农村集体建设用地市场化改革，通过规划管理，逐步放开规划内建设用地及荒地对其流转的限制，允许农村集体建设用地直接进入一级土地市场流转，建立城乡统一建设用地市场。”
上述盛廷律师事务所律师李顺华建议，国家在治理小产权房时不应该单方面惩罚购买者。“如果政府相关职能部门不给开发商建设小产权房的机会，他们显然不可能建成房子，如果国家土地制度是公平合理的，是统一的市场调节下的权能自主，地方政府也没有利益空间来操作此事。所以归结到一起，如果没有政府部门与其他利益主体的配合，小产权房不可能形成今天的局面。”
业内专家也一致认为，“试点清理小产权房”的时候应该做到稳妥有序，处理方式应当循序渐进、分而治之。处理的方法和思路没有的公平，只有相对的适合，但至少应当对那些违规购买小产权房的购房者的处境给予更多关注，在清理方式上更多地考虑他们的权益，保障他们的住房权和合理的财产权利，不要在清理过程中造成更多的民生问题。而对于长远的制度问题，如根本解决城乡土地市场分割的问题，则应该在立法和制度层面尽快着手推进。
而上述观点也正是“管盛伟们”这些至今还惴惴不安的小产权房业主们的最后期待。
记者也从国土资源部相关人士处了解到，北上广等一线城市成为批试点城市的可能性较大，而其他二三线城市应该是在第二批进行试点。试点治理小产权房以及启动全面清理工作目前都在加紧进行，政策的大致方向是先清理在建和未售的、侵占了耕地的，以杜绝小产权房的继续发展，再分情况治理已售的小产权房。首要目的是杜绝小产权房的继续发展。
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